Otro trabajo publicado por el Instituto Argentino de Estudios Geopolíticos que vale la pena leer:
La Unión Europea y el fin del Mercosur
Samuel Pinheiro Guimarães*
Integración regional y acuerdos de libre comercio
1. La conveniencia de la participación de Brasil en esquemas de integración regional y de la negociación de acuerdos de “libre comercio” con países altamente desarrollados, y altamente competitivos en el área industrial, sólo puede ser evaluada a partir de la situación real de la economía mundial y de la economía brasileña que se caracteriza hoy por cuatro hechos principales: la estrategia de los países desarrollados de procurar salir de la crisis a través de políticas agresivas de apertura de mercados en terceros países, de protección de su producción interna y de manipulación cambiaria, que devalúa sus monedas; la política china de expansión de sus exportaciones de productos industriales y de apertura de mercados para sus productos y para sus inversiones, en especial para la producción de commodities (materias primas); la importancia del comercio inter-empresa que llega a alcanzar el 60% del comercio mundial, lo que vuelve limitado y bastante retórico el concepto de libre comercio; la presencia avasallante de megaempresas multinacionales, y de empresas extranjeras de menor porte en la economía brasileña, no sólo en el sector industrial, sino crecientemente en el sector de servicios, tales como educación y salud.
2. La alternativa estratégica, para los países subdesarrollados como Brasil, a una política de inserción plena e irrestricta en la economía mundial es la participación en esquemas de integración.
3. Esta participación se puede dar: a. en esquemas en los que se encuentran países desarrollados y países subdesarrollados, como es el caso del NAFTA, North America Free Trad Agreement, que incluye a los Estados Unidos, Canadá y México; b. o en esquemas en los que se encuentran solamente países subdesarrollados, como es el caso del Mercosur, del que participan Argentina, Brasil, Paraguay, Uruguay y Venezuela; c. o a través de acuerdos de “libre comercio” bilaterales, como el tratado de libre comercio entre el Chile y los Estados Unidos.
4. En el primer caso, la economía de los países subdesarrollados (y su política económica interna y su política exterior) se vuelve altamente dependiente de la economía y de las políticas llevadas a cabo por el socio desarrollado y sobre las cuales no tiene una influencia mayor, por no participar de su sistema político/administrativo y, por lo tanto, de las decisiones de política económica que son adoptadas por el gobierno del país desarrollado.
5. En el segundo caso, los países subdesarrollados pueden formar: a. una zona de libre comercio en la cual los países eliminan los obstáculos arancelarios y no arancelarios al comercio intra-zona, mientras mantienen sus aranceles aduaneros nacionales con relación a las exportaciones de empresas situadas en terceros países extra-zona; b. una unión aduanera en la que los países eliminan los obstáculos arancelarios y no arancelarios al comercio intra-zona y establecen un arancel aduanero común con relación a las importaciones provenientes de empresas situadas en países extra-zona; c. una unión económica (y eventualmente monetaria) en donde los países integrantes de la unión aduanera también establecen políticas económicas (cambiaria, tributaria, laboral, crediticia, etc) comunes.
El Mercosur
6. El Mercosur es una unión aduanera, catalogada como imperfecta, debido a la doble tributación de impuestos de importación, a la exclusión de sectores, a extensas listas de excepciones, etc.
7. Desde que se creó el Mercosur, en 1991, sus principales resultados fueron los siguientes: a. el comercio entre los países del Mercosur aumentó más de once veces desde 1991, mientras que el comercio mundial creció apenas cinco veces; b. la expansión de las inversiones de las empresas privadas nacionales de los países participantes en otras economías del Mercosur; c. el gran flujo de inversiones directas provenientes de países altamente desarrollados, con excedente de capital, y de China, dirigido a los países del Mercosur; del financiamiento de obras de infraestructura en los países del bloque por parte de entidades financieras de países del Mercosur; e. la creación de un fondo, el FOCEM, Fondo de Convergencia Estructural del Mercosur, con contribuciones diferenciadas (97 % de Brasil y de Argentina) para, a través de recursos no reembolsables, permitir la realización de obras de infraestructura, en especial en Paraguay y en Uruguay, que reciben el 80% de los recursos, con el objetivo de reducir asimetrías entre los países miembros del Mercosur y crear mejores condiciones para el desarrollo; f. el aumento de la movilidad de la mano de obra a través de la firma de acuerdos de residencia y de previsión social; g. la coordinación y el intercambio de experiencias en programas sociales, en especial en el campo del combate a la pobreza; h. la defensa y la consolidación de la democracia.
8. Para Brasil, los principales resultados de su participación en el Mercosur, fueron los siguientes: a. el comercio de Brasil con el Mercosur aumentó diez veces entre 1991 y 2012, mientras que el comercio de Brasil con el mundo aumentó ocho veces; b. el 84% de las exportaciones de Brasil hacia los países del Mercosur es de productos manufacturados, mientras que sólo el 53% de sus exportaciones para los Estados Unidos, el 36% de sus exportaciones para la Unión Europea y el 4% de sus exportaciones para China es de productos manufacturados; c. los países del Mercosur, en especial Argentina, absorbieron el 21% de las exportaciones totales de manufacturas brasileñas; d. Brasil tuvo superávits comerciales con todos los países del Mercosur en los últimos diez años, mientras que ha tenido déficit, en los últimos años, con los países altamente desarrollados; e. en 2013, el saldo comercial de Brasil con el Mercosur fue más del doble del saldo total brasileño, compensando los déficits comerciales con los Estados Unidos, de 11 mil millones de dólares y con la Unión Europea, de 3 mil millones de dólares; f. las empresas de capital brasileño realizaron inversiones importantes en los países del Mercosur, que constituyen su área natural de expansión inicial hacia el exterior;
g. los préstamos efectuados por el BNDES para la realización de obras de infraestructura en países del Mercosur, resultan en contratos con empresas brasileñas de ingeniería y en la exportación de bienes y servicios por parte de Brasil; h. una parte importante de las inversiones directas extranjeras que se realizan en Brasil tiene como objetivo exportar hacia el conjunto de países que constituyen el Mercosur; i. la participación de Brasil en el Mercosur permitió contribuir a la consolidación y defensa de la democracia en la región y, por lo tanto, para la estabilidad en nuestra vecindad más cercana.
9. A pesar de todos sus éxitos, el Mercosur es criticado diariamente por los medios de comunicación que lograron construir, en amplios sectores de la opinión pública, una imagen negativa del Mercosur, mostrándolo como un acuerdo y una organización fracasados, que perjudica los intereses brasileños, y de una asociación “inconveniente” para Brasil con países como Argentina y Venezuela.
10. Este antagonismo de las grandes redes de televisión, de los diarios y de las revistas de gran circulación, no surge de un análisis de los hechos concretos, sino de una posición ideológica que tiene los siguientes fundamentos: a. Brasil debe dar prioridad en sus relaciones internacionales a los países desarrollados, por ser estos grandes mercados, grandes fuentes de capital y los principales generadores de tecnología; b. Brasil debe asociarse a los países altamente desarrollados por ser estos democracias estables y defensores de los derechos humanos; c. Brasil debe asociarse a los países desarrollados por razones de identidad cultural y afinidad ideológica.
11. En contraste, los países subdesarrollados, en este grupo incluidos los estados de América del Sur, serían pequeños mercados, sin capacidad de invertir y sin dinamismo tecnológico; serían estados políticamente inestables, periódicamente dictatoriales y violadores de los derechos humanos; serían sociedades cultural e ideológicamente diferentes a la sociedad brasileña.
12. Por lo tanto, en el campo económico, Brasil no debería participar de organismos como el Mercosur o de grupos de países tales como los BRICS y el IBAS (Forum India, Brasil y África del Sul).
13. En el campo comercial, los órganos de los grandes medios de comunicación a diario sostienen que: a. Brasil debe asociarse a esquemas como la Alianza del Pacífico, que reuniría economías exitosas y dinámicas; b. Brasil tiene que integrarse, urgentemente, a las cadenas productivas mundiales; c. Brasil se está arriesgando a quedar “aislado” de los grandes procesos de negociación internacional en curso, tales como la TransPacific Partnership y el acuerdo de libre comercio entre los Estados Unidos y la Unión Europea; d. Brasil debe firmar acuerdos de libre comercio con los países altamente desarrollados, aunque para ello tenga que abandonar el Mercosur o tenga de adoptar una estrategia de diferentes velocidades, omitiendo que esto acarrearía el abandono, en la práctica, del Mercosur.
14. La Alianza del Pacífico está constituida por cuatro estados que tienen acuerdos de “libre comercio” con los Estados Unidos, que son: México, Colombia, Perú y Chile.
15. Cada uno de estos cuatro países firmó acuerdos de libre comercio con decenas de otros estados o bloques de estados, tales como la Unión Europea y China, un resultado prácticamente necesario al haber negociado acuerdos con los Estados Unidos.
16. El comercio entre los países de la Alianza del Pacifico es de poca importancia, incluso por no tener estos países una oferta exportable diversificada, dado que no poseen parques industriales significativos (excepto México, aunque con características especiales en función de la presencia de las maquilladoras) y por ser competidores entre sí en el mercado internacional en muchos items, en especial minerales.
17. A pesar de haber mostrado tasas de crecimiento relativamente altas en los últimos años, esto no significó desarrollo económico propiamente dicho, pues no se diversificaron sus estructuras productivas ni mejoraron sus índices de concentración de renta y de riqueza.
18. Luego de firmar los acuerdos de “libre comercio” con los Estados Unidos, las importaciones de Chile, de Perú y de Colombia, provenientes de los Estados Unidos, aumentaron mucho más que sus exportaciones hacia los Estados Unidos y estas exportaciones, al contrario de lo que se argumentaba para defender la celebración de estos acuerdos, siguieron concentrándose en los mismos productos tradicionales y no se diversificaron.
19. Contrariamente a lo que los grandes medios de comunicación parecen ignorar, voluntaria o involuntariamente, el Mercosur (y, por lo tanto, Brasil) tiene acuerdos de libre comercio con Chile, Perú y Colombia, a consecuencia de los cuales ya se logró reducir a cero la mayor parte de los aranceles bilaterales y, en 2019, el comercio entre el Mercosur (y Brasil) y cada uno de estos países de la Alianza del Pacifico, será totalmente libre.
20. En cuanto a la integración en la economía internacional y en las cadenas productivas mundiales, el hecho que el comercio exterior brasileño haya crecido de 108 mil millones de dólares en 2002 hasta alcanzar 466 mil millones de dólares en 2012 y que el flujo de inversiones directas extranjeras haya crecido de 26 mil millones de dólares en 2002 a 84 mil millones de dólares en 2012, revela que la economía brasileña está lejos de estar aislada o no integrada en la economía mundial.
21. Por otro lado, cerca del 40% del comercio exterior brasileño, en especial el de productos manufacturados, es un comercio intra-empresa lo que significa integración del parque industrial instalado en Brasil en cadenas productivas mundiales de las megaempresas multinacionales.
22. En el caso de las materias primas, como la soja y el hierro, Brasil se encuentra integrado en cadenas productivas aunque esto se produzca en el extremo de menor valor agregado de los productos finales de estas cadenas, esto es, Brasil exporta materias primas que son procesadas en países altamente desarrollados y el resultado de este procesamiento muchas veces son productos que pasan a ser importados por Brasil, como es el caso de los productos siderúrgicos importados por Brasil desde China.
23. La integración de Brasil en cadenas productivas globales es el resultado de decisiones de las megaempresas multinacionales que asignan diferentes etapas o segmentos de los procesos productivos de ciertos productos en diferentes países debido a diferencias de costo de insumos, incluso trabajo, de impuestos y de la existencia de ventajas relativas de crédito, impositivas, etc., y de ubicación geográfica, como es el caso de México con relación a los Estados Unidos y de los países de Europa Oriental con relación a Alemania.
24. Seguramente, Brasil no podría competir con otros países, en especial asiáticos, en materia de costos de mano de obra, de beneficios tributarios o de legislación ambiental, a no ser que se produjese un extraordinario retroceso en la legislación laboral y en la legislación ambiental, para lo que no existe ninguna posibilidad de apoyo político en la sociedad brasileña.
25. No cabe duda que los eventuales resultados de las negociaciones entre Estados Unidos y la Unión Europea y de las negociaciones de la TranspacificPartnership, afectarán a Brasil. Sin embargo, el hecho inquebrantable de que Brasil no disponga de litoral en el Océano Pacífico, hace tremendamente difícil reivindicar su participación en las negociaciones de la TransPacific Partnership, mientras que, no siendo Brasil miembro de la Unión Europea (ni pudiendo serlo por no estar ubicado en aquel continente) ni siendo parte de los Estados Unidos, hace que sea imposible participar de las negociaciones entre la Unión Europea y los Estados Unidos, por lo que, además, nadie pensó en invitarlo.
Un Acuerdo entre la Unión Europea y el Mercosur
26. Finalmente, los medios de comunicación, organizaciones empresariales y economistas defienden la negociación de un acuerdo entre la Unión Europea y el Mercosur como indispensable para una mejor inserción de Brasil en la economía internacional, lo que, según estos abogados, permitiría retomar altos índices de crecimiento.
27. Sería interesante examinar las probables consecuencias de un acuerdo entre la Unión Europea y el Mercosur: a. como el arancel promedio para productos industriales, cerca del 4%, en la Unión Europea es mucho más bajo que el arancel promedio aplicado en el Mercosur, que es de cerca del 12%, la Unión Europea tendría, en el caso de la eliminación recíproca de la mayor parte, digamos 90% de los aranceles, mucho más ventajas que Brasil y el actual déficit brasileño en el comercio de productos industriales con Europa, que ya es significativo y crónico, se agravaría aún más; el hecho que el período de desgravación sea de quince años no afecta este argumento; b. la reducción y la eventual eliminación de los aranceles de importación del Mercosur (incluso de Brasil) no tendría un efecto positivo sobre el nivel tecnológico actual de la industria instalada en Brasil pues, en general, la importación de bienes de capital ya está libre de derechos cuando no existe una similar a nivel nacional. Las empresas productoras de bienes de capital, nacionales o extranjeras instaladas en Brasil, en el caso de una total liberalización del comercio, sufrirían un fuerte impacto y, tal vez, hasta llegarían a desaparecer; c. como el nivel tecnológico promedio de la industria brasileña es inferior al nivel promedio de la industria en la Unión Europea, aquella no estaría en condiciones de competir en los mercados europeos ni en los mercados del propio Mercosur con los productos exportados por la industria europea, ahora libre de derechos aduaneros; d. uno de los estímulos para las inversiones directas industriales europeas en los países del Mercosur, que es “saltar la barrera arancelaria” para producir y competir en el mercado interno del bloque, dejaría de existir; e. en consecuencia, el flujo de inversiones directas extranjeras para la industria en el Mercosur (principalmente para Brasil y Argentina) disminuiría, con efectos negativos para el empleo y para el propio equilibrio de la balanza de pagos; f. una de las consecuencias de la eliminación de aranceles sobre las importaciones de productos industriales europeos es que sería, posiblemente en muchos casos, mejor exportar hacia el mercado brasileño que continuar produciendo aquí y así las inversiones productivas hoy existentes podrían regresar a sus países de origen o no aumentar su capacidad instalada en el Mercosur; g. las reglas relativas a inversiones extranjeras, propiedad intelectual, comercio de servicios, compras gubernamentales, defensa comercial, serían aún más favorables a las megaempresas multinacionales de lo que fueron como resultado de la Ronda Uruguay, concluida en 1994, que llevó a la creación de la Organización Mundial de Comercio; h. la posibilidad de los gobiernos del Mercosur de implementar, nacional o regionalmente, políticas industriales, comerciales y tecnológicas, se vería disminuida, debido, como dicen los economistas, a la reducción aún mayor del policy space (espacio legal para la ejecución de políticas) en función de los compromisos asumidos en el eventual acuerdo; i. la posibilidad de implementar políticas nacionales y regionales preferenciales para las empresas instaladas en los países del Mercosur, en los sectores de servicios, compras gubernamentales y otros, dejaría de existir; j. la eliminación de los aranceles industriales emanados de un acuerdo Unión Europea/Mercosur, eliminaría la preferencia de que gozan hoy las empresas ubicadas en el Mercosur con relación a las empresas localizadas fuera del Mercosur y, por lo tanto, para las empresas de la Unión Europea, el Mercosur, cuya esencia es el arancel externo común, dejaría de existir; k. la firma de un acuerdo de libre comercio entre la Unión Europea y el Mercosur, al privilegiar a las empresas europeas en el comercio con el Mercosur (y con Brasil), implicaría inmediatamente requerimientos de nuestros principales socios comerciales, esto es, China, los Estados Unidos, Japón para que negociásemos con ellos acuerdos similares, a lo que sería prácticamente imposible negarse; l. el arancel externo común, esencia de una unión aduanera, que ya habría dejado de existir para las empresas de la Unión Europea, dejaría de existir para los Estados Unidos, para Japón, para China y para otros países, lo que significaría el fin del Mercosur, como unión aduanera y como instrumento de desarrollo; m. la posibilidad de desarrollo industrial brasileño a partir de empresas nacionales y extranjeras instaladas en Brasil, dejaría igualmente de existir; n. los efectos sobre el empleo serían significativos, con serias consecuencias sociales para países de elevado nivel de urbanización, como Argentina y Brasil, dado que el salario promedio por trabajador en la industria es varias veces superior al salario promedio del trabajador en la agricultura y en la minería; o. en lo que se refiere al comercio de productos agrícolas, altamente regulado en la Unión Europea, que considera la protección a su agricultura un asunto estratégico, el acuerdo no llevaría a una liberalización general del comercio y del acceso de los productos agrícolas del Mercosur (y brasileños) a los mercados europeos; p. la Unión Europea estaría dispuesta a conceder al Mercosur tan sólo cupos de importación, libres de derechos, para determinados productos agrícolas, lo que no significa necesariamente un aumento de los ingresos brasileños (y de los otros países del Mercosur) con la exportación de estos productos; q. según la información disponible, el volumen de cada una de estos cupos ofrecidos por la Unión Europea podría ser, incluso, inferior al volumen exportado actualmente por los países del Mercosur; r. esta oferta europea beneficiaría, en principio, no al estado brasileño en términos de aumento de las divisas por concepto de exportación, pues no aumentarían los volúmenes exportados, mientras que los exportadores de productos agrícolas se beneficiarían apenas en la hipótesis que se mantuvieran los precios pagados por parte de los importadores.
28. La eventual firma de un acuerdo entre la Unión Europea y el Mercosur tornaría imposibles las futuras negociaciones para la ampliación de los cupos de importación eventualmente concedidas por Europa, dado que la Unión Europea ya habría alcanzado, al obtener la eliminación de los aranceles para el 90% de las posiciones arancelarias industriales, su objetivo estratégico que es la apertura del mercado brasileño (y del Mercosur) para sus exportaciones, y al mismo tiempo, mantener su política agrícola proteccionista y la supervivencia de su agricultura subsidiada e ineficiente.
29. El desarrollo económico y social brasileño depende del fortalecimiento de su sector industrial, mientras que la defensa de los intereses brasileños, políticos y económicos, en la esfera internacional, cada vez más competitiva y conflictiva, dependen del fortalecimiento del Mercosur, etapa indispensable para la integración de América del Sur.
30. El eventual acuerdo Unión Europea/Mercosur será el comienzo del fin del Mercosur y el fin de la posibilidad de desarrollo autónomo y soberano brasileño y del objetivo estratégico brasileño de construir un bloque económico y político en América del Sur, próspero, democrático y soberano.
*Samuel Pinheiro Guimarães
Escritor, político y diplomático brasileño. Durante el gobierno de Luiz Inácio Lula da Silva fue secretario general del Ministério de Relaciones Exteriores hasta el 2009, cuando pasó a ser Ministro Jefe de la Secretaria de Asuntos Estratégicos de la Presidencia de la República. Fue profesor de la Universidad de Brasília (UnB).
Ex -Alto Representante-General del MERCOSUR.
